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04 aprile 2011

La Pac oltre il 2013, prove tecniche di riforma

Approssimandosi la conclusione della programmazione attuale fioriscono le ipotesi su quella futura.

In previsione del completamento dell'attuale periodo di programmazione previsto per l'anno 2013, come di consueto si assiste ad un fiorire di sforzi e contributi volti a proporre soluzioni e ipotesi di riforma per il prossimo eventuale periodo di programmazione 2013-2020. Non volendo, quindi, entrare nel dibattito in corso, appare opportuno accennare al metodo adottato dagli esperti italiani per la formulazione delle proposte del caso, passando successivamente alla trattazione di alcune questioni di merito per concludere con il tema della contestualizzazione regionale italiana.

Il Metodo - I principali centri di ricerca (INEA, Università, Enti di Ricerca) hanno già  da tempo evidenziato alcuni aspetti rilevanti in termini di anomalie distorsive legate all'analisi dei costi-benefici della PAC. Tali ricerche hanno anzitutto evidenziato cheil peso degli aiuti UE percepiti rispetto alla Produzione Lorda Vendibile agricola dell'Italia è minore rispetto alla media UE, con un evidente vantaggio a favore dei Paesi c.d. "Neo-Comunitari" (Bulgaria, Repubblica Ceca, Slovacchia), nonchè dei Paesi Nord Europei (Irlanda, UK, Svezia, Finlandia). Le analisi così condotte hanno altresì evidenziato lo stesso ritardo Italiano anche per quanto riguarda i pagamenti diretti percepiti per singolo beneficiario. Pertanto, lo sforzo della proposta Italiana al momento sembrerebbe orientato sul ripristino di un equilibrio basato sul concetto di Parità  di Potere di Acquisto, ovvero sulla reale capacità  di integrazione al reddito di ciascun euro erogato in funzione della utilità marginale dello stesso all'interno del contesto di riferimento del beneficiario. In altri termini ancora, sulla efficacia dell'aiuto percepito dal beneficiario rispetto al contesto socio-economico di riferimento in cui il beneficiario stesso si muove. Accennate le questioni di merito, occorrerebbe pertanto entrare nel merito dell'approccio che si intende adottare per chiarire i criteri di redistribuzione interna previsti a livello nazionale e volti alla effettiva distribuzione degli aiuti, schematizzando il paradigma"Cosa- Chi- Come".

Cosa remunera la PAC? Come noto la PAC, ancorchè articolata in due Pilastri, dovrebbe integrare redditi (Primo Pilastro), ovvero sviluppare competitività , innovazione, progettualità  e riqualificazione rurale (Secondo Pilastro), perseguendo un principio di Compatibilità  ambientale (Condizionalità ) e Salvaguardia Bio-Ecologica (contrasto ai cambiamenti climatici, sicurezza alimentare, biodiversità , tutela delle risorse non rinnovabili, rilancio delle energie alternative).Tuttavia queste sfide, per quanto ambiziose, tendono soventemente a sovraccaricare i privati di costi rispetto ai benefici pubblici, non riuscendo il sistema di sovvenzione pubblica a bilanciare le due parti. Non a caso, infatti, la nuova attenzione sui c.d. "Public Goods", ovvero sulle esternalità  positive prodotte dal settore primario, dovrebbe tendere a ristabilire un equilibrio fra servizi e benefici ambientali fruiti, ma non corrisposti, dalla collettività  rispetto a cosi ed oneri sopportati, ma non riconosciuti, al settore privato. Solo perseguendo tale fine, di fatto, potrà  porsi fine al fenomeno di abbandono delle aree più interne e di erosione sociale attualmente in corso. 

Chi remunerare - Come evidenziato, c'è un problema a livello nazionale inerente la delimitazione del concetto di beneficiario PAC. In tale ambito, infatti, se si vuole proseguire a concepire la PAC come un ammortizzatore sociale, estendendo la platea dei beneficiari a tutti i possessori di terreno agricolo, i benefici attesi sopraesposti verranno sempre limitati e sminuiti ad un semplice finanziamento a pioggia, come, per lo più, avvenuto sinora. Più serio e utile al settore, di fatto, sarebbe limitare l'accesso agli aiuti, non solo quelli del secondo pilastro come avviene ora, esclusivamente a soggetti professionali del settore, in regola, per esempio con i versamenti previdenziali. Inoltre, più utile ancora sarebbe quello di modulare i in misura proporzionali ai reali costi sostenuti per produrre beni e servizi ambientali desiderati dalla collettività  (cosa, peraltro, assai difficile da stabilire e misurare univocamente).

Come remunerare - Infine, una menzione nel merito della c.d. "sussidiarietà" regionale, che, soprattutto in Italia, nell'ambito dei progetti di competenza regionale, come quelli del secondo pilastro, si traduce in un differenziale competitivo fra regione e regione. Al 28 febbraio 2011, infatti, il quadro dell'avanzamento finanziario regionale appare quello rappresentato in allegato. In effetti, pertanto, le regioni meridionali (c.d. Obiettivo Convergenza), sono quelle dove l'avanzamento registra i maggiori ritardi, con un conseguente ammanco nelle tasche degli imprenditori di quelle regioni, discriminati, peraltro, rispetto ai colleghi del Nord che possono contare su di una maggiore disponibilità  e liquidità  finanziaria. Non da ultimo, infine, è da porre il tema della qualitè  di spesa per tali regioni Convergenza, dove, soventemente, le Misure a più altro tiraggio finanziario sono proprio quelle a minor valore aggiunto (a superficie o a capo), a scapito di quelle più qualificanti, premianti la progettualità  e la professionalità degli imprenditori agricoli regionali.

Il Tema della Regionalizzazione - Infine, ed in linea a quanto esposto in termini di differenziale competitivo regionale, un ultimo aspetto su cui riflettere è quello della regionalizzazione. In termini cronologici, l'ultima riforma della PAC (c.d. "Health Check") ha proposto agli stati membri la possibilità  di corrispondere il sussidio previsto dal Primo Pilastro sulla scorta di principi non più accoppiati ad una resa storica, come quella attuale, ma bensì regionale. Ciò in quanto, declinando quanto già  sopra esposto in termini di Parità  di Potere di Acquisto, un pagamento unico basato su criteri regionalizzati appare senz'altro più equo rispetto a quello unico basato su medie storiche. La regionalizzazione, inoltre, pur introducendo un criterio discriminatorio fra territori diversi, in luogo di quello attuale presente fra aziende diverse, potrebbe comportare una semplificazione amministrativa legata alla scomparsa dei titoli individuali a favore di corresponsioni omogenee territoriali.  La proposta della Commissione prevede che i Paesi membri possano decidere di estendere la regionalizzazione anche alle aziende che non possiedono titoli sulla base dei Regolamenti attualmente in vigore, ma comunque per un importo non superiore al 50 per cento del massimale attribuito a quella regione. Con la regionalizzazione verranno cancellati i titoli posseduti e ne verranno creati di nuovi. Nel caso in cui il Paese membro decidesse di regionalizzare tra tutte le aziende parte del massimale regionale, le aziende riceverebbero dei nuovi titoli il cui valore unitario sarà calcolato dividendo la quota prescelta del massimale regionale per il numero di ettari eleggibili a livello regionale. La parte rimanente del massimale regionale (quella non soggetta alla regionalizzazione tra tutte le aziende della regione) verrà  ridistribuita tra le sole aziende che nel 2010 possiederanno titoli sulla base dei Regolamenti in vigore. 

Il numero di titoli di ciascuna azienda sarà  dato dal numero di ettari eleggibili dell'azienda nel 2010, cioè all'avvio dell'implementazione della regionalizzazione. E' legittimo attendersi che la scelta di fissare per la definizione del numero dei titoli una data collocata più avanti nel tempo, in presenza di asimmetrie informative, determini prima di allora dinamiche anomale sul mercato fondiario dovute alla domanda mirata di terra da parte delle aziende con maggiori informazioni sulla regionalizzazione e sulle differenze tra il valore dei titoli che scompariranno e il valore atteso dei nuovi. Un problema rilevante è quello del trattamento nella regionalizzazione degli aiuti legati ai titoli speciali, cioè ai titoli oggi associati non alle superfici, ma al numero dei capi (Uba). In questo caso, sulla base del testo della proposta di Regolamento della Commissione, nel caso limite di un'azienda zootecnica intensiva del tutto priva di superfici eleggibili la regionalizzazione si tradurrebbe per essa nella cancellazione degli aiuti ricevuti, visto che i vecchi titoli verranno eliminati e quelli nuovi saranno legati esclusivamente agli ettari eleggibili dell'azienda. Peraltro, anche senza considerare questo caso limite, una forte distorsione ridistributiva, difficilmente giustificabile, si avrebbe comunque per le aziende zootecniche intensive con una limitata superficie eleggibile; per esse la perdita della fetta del valore dei loro titoli assoggettati alla regionalizzazione tra tutte le aziende verrebbe solo in piccola parte compensata dalla parte del valore del nuovo titolo calcolata sulla base dell'aiuto forfetario ad ettaro. 

A questo proposito, una delle ipotesi che vengono ventilate è che i titoli speciali possano essere esclusi dalla regionalizzazione. Tale ipotesi appare però difficile da giustificare alla luce dell'obiettivo di ridurre le differenze tra gli aiuti ricevuti dalle aziende. Infine, un interrogativo analogo sarebbe legittimo porsi nel caso in cui la regionalizzazione venisse realizzata mantenendo in vita consistenti pagamenti accoppiati di natura compensativa (come potrebbero essere quelli per il riso e il tabacco), cioè¨ non legati alla produzione di specifici beni pubblici (come potrebbero essere quelli legati alle vacche nutrici in aziende localizzate in aree svantaggiate). In tale ambito, appare utile rappresentare una prima differenza legata al rapporto regionalizzato fra premio unico erogato e valore della produzione a livello regionale italiano. Inoltre, occorre considerare come l'ammontare oggetto di possibile regionalizzazione, pari a circa 3.576 Mio, potrebbe essere ridistribuito sulla base di confini amministrativi dell'intero Paese o delle Regioni.

 

AUTORE: Redazione,
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